Navio atracou com caso suspeito a bordo: o que a autoridade sanitária pode exigir

Por Ramon Martins Andrade, advogado (OAB/RJ 188.374)

O Regulamento Sanitário Internacional contém uma frase que costuma surpreender quem está num navio retido no porto: “os Estados Partes não poderão recusar a livre prática a embarcações ou aeronaves por razões de saúde pública”. Está no artigo 28, parágrafo 2º, da versão de 2005 do Regulamento, que o Brasil promulgou pelo Decreto nº 10.212, de 30 de janeiro de 2020, mais de doze anos depois de o Regulamento entrar em vigor para o país. Um instrumento sanitário que limita, em vez de ampliar, o poder da autoridade: é por esse avesso que se entende o que pode ser exigido de quem está a bordo quando o navio atraca com um caso suspeito, e o que não pode.

Livre prática, e a ressalva que vem antes dela

Livre prática, na definição do Regulamento, é a “autorização para que uma embarcação possa entrar em um porto, embarcar ou desembarcar, carregar ou descarregar carga ou suprimentos”. A regra do artigo 28 é que ela não se nega por motivo de saúde pública. Mas a frase começa com “Sujeito ao Artigo 43” e prossegue: o Estado pode “condicionar a concessão da livre prática à inspeção da embarcação ou aeronave” e, achada fonte de infecção a bordo, à desinfecção ou a “outras medidas necessárias para evitar a propagação da infecção ou contaminação”.

Lido inteiro, o dispositivo não diz que o navio passa livre, e sim que a saúde pública entra como condição a cumprir, não como motivo para fechar o porto. A pergunta útil deixa de ser se o navio pode ser retido e passa a ser com que fundamento, por quanto tempo e com que medida.

O que a autoridade já sabia antes da atracação

O mesmo artigo 28 obriga o capitão a notificar a autoridade do porto, antes da chegada, sobre “quaisquer casos de doença indicativos de uma doença de natureza infecciosa” a bordo. O artigo 37 exige dele, antes da primeira escala, a Declaração Marítima de Saúde, “referendada pelo médico de bordo, se existente”. E o artigo 39 fixa em seis meses a validade máxima do Certificado de Controle Sanitário da Embarcação. Esses papéis registram o que a autoridade sabia e desde quando; medida que se prolonga sem fato novo perde o fundamento que tinha na chegada.

O que pode ser exigido de quem está a bordo

Na chegada, o artigo 23 autoriza o Estado a pedir ao viajante informações sobre destino e itinerário e “um exame médico não invasivo, que seja o exame menos intrusivo que possa atingir o objetivo de saúde pública”. E o parágrafo 3º do mesmo dispositivo condiciona exame, vacinação ou medida de saúde ao “prévio consentimento expresso e informado” do viajante.

O consentimento tem uma exceção que precisa ser dita sem rodeio. O artigo 31, parágrafo 2º, permite recusar a entrada de quem não consente ou não presta as informações e, havendo “evidências de risco iminente para a saúde pública”, obrigar o viajante, conforme a lei nacional e na medida necessária, ao exame menos invasivo, à vacinação ou a medidas adicionais, “incluindo isolamento, quarentena ou observação de saúde pública”. Não há direito de desembarcar contra quarentena fundada em risco iminente, nem de escolher para onde o navio segue.

O passageiro tem outra coisa, e não é pouco. O artigo 32 manda tratar os viajantes “com respeito à sua dignidade, direitos humanos e liberdades fundamentais” e assegurar a quem está em quarentena ou isolado alimentação e água, acomodação, tratamento médico apropriado e meios de comunicação, “se possível em idioma que possam compreender”. O artigo 40 impede o Estado de cobrar do viajante, salvo de quem busca residência, o exame médico, o isolamento ou a quarentena impostos com base no Regulamento. Essas exigências se dirigem ao poder público; a conta com a operadora segue a lógica do contrato de consumo.

Menos gravosa que as alternativas: a cláusula que decide

O artigo 43 autoriza o Estado a ir além das regras gerais, inclusive da livre prática, e também o amarra. As medidas adicionais “não deverão ser mais restritivas ao tráfego internacional, nem mais invasivas ou intrusivas em relação às pessoas do que as alternativas razoavelmente disponíveis que alcançariam o nível apropriado de proteção à saúde”, e devem apoiar-se em “princípios científicos” e nas evidências disponíveis de risco. A mesma ideia abre o Regulamento: “proporcionais e restritas aos riscos para a saúde pública”.

O Diamond Princess mostra por que a cláusula não é retórica. Rocklöv, Sjödin e Wilder-Smith, em artigo de 2020 no Journal of Travel Medicine, modelaram o surto de covid-19 no navio, retido no Japão em fevereiro daquele ano. Estimaram que isolamento e quarentena evitaram mais de dois mil casos em relação à ausência de medidas, e que a retirada precoce de todos a bordo teria evitado muitos mais. O limite é o de todo modelo (um navio, um vírus, cenários calculados e não observados), mas a pergunta é a do artigo 43: não basta a medida ser melhor do que nada, ela precisa ser a menos gravosa ao alcance.

Sun e Zhao, em artigo de 2022 na Ocean & Coastal Management, sustentam que o dever de conceder livre prática cede diante de emergência de saúde pública de importância internacional. A meu ver, essa leitura trata a exceção como cheque em branco, quando o artigo 43 exige base científica, comparação com alternativas e, se houver interferência significativa (atrasos superiores a 24 horas, diz o Regulamento), remessa da fundamentação à OMS. A exceção existe; a justificativa continua devida.

Nos Estados Unidos, o regulamento federal de quarentena (42 CFR Part 71, edição oficial de 2023) converteu essa exigência em rito: a ordem de quarentena ou isolamento é escrita, expõe a base factual da convicção da autoridade e é reavaliada em até 72 horas por quem não a emitiu, que examinará “whether less restrictive alternatives would adequately serve to protect the public health” (se alternativas menos restritivas protegeriam adequadamente a saúde pública, em tradução livre); a pessoa pode ainda pedir revisão médica. Penso que os critérios do artigo 43, já incorporados ao direito brasileiro, bastam para exigir aqui o mesmo núcleo: decisão escrita, fundamento factual e revisão em prazo curto.

O auto de infração é o terreno do passageiro

Quem resiste à medida pode ser autuado. A Lei 6.437/1977 tipifica como infração sanitária “impedir ou dificultar a aplicação de medidas sanitárias relativas às doenças transmissíveis”, e trata noutro inciso do descumprimento de exigências sanitárias por empresas de transporte e por “comandantes ou responsáveis diretos por embarcações”. A lei separa o dever do navio do dever de quem viaja nele.

Autuação não é condenação. O autuado pode apresentar defesa ou impugnação “no prazo de quinze dias contados de sua notificação” (art. 22), e da decisão condenatória cabe recurso no mesmo prazo (art. 30). É nesse processo que a proporcionalidade do Regulamento ganha uso: a medida desobedecida tinha fundamento, era a menos gravosa, foi comunicada de modo compreensível? Recusar uma quarentena diante de risco iminente demonstrado é, a meu ver, conduta sem defesa séria; ser autuado por recusar, sem risco iminente demonstrado, um exame invasivo para o qual o Regulamento exige consentimento é outra coisa. Diante de uma medida sanitária num porto brasileiro ou de um auto lavrado a bordo, entre em contato trazendo a notificação e o que foi informado, por escrito, sobre o fundamento da medida.

Ramon Martins Andrade (OAB/RJ 188.374) é advogado formado pela UFRJ em 2011, com mestrados pela Université Sorbonne Nouvelle e pela EGN (Marinha do Brasil). Atualmente pesquisador em Direitos Humanos e Saúde pela ENSP/Fiocruz.