Tratamento em outro município e o meu não tem convênio: o que decide o consórcio de saúde

Por Ramon Martins Andrade, advogado (OAB/RJ 188.374)

Existe uma crença razoável, e errada, sobre o SUS: a de que, sendo um sistema único, qualquer serviço público da região deve receber quem chega com encaminhamento. Quem mora em cidade pequena descobre o contrário na recepção do centro de especialidades da cidade vizinha, quando ouve que “o seu município não tem convênio”. Soa como negativa de tratamento. Muitas vezes não é: a frase informa que o seu município não comprou vaga naquele serviço, ou deixou de pagar por ela, e isso muda a quem se pergunta, o que se pede por escrito e contra quem, no limite, o direito se exige.

O arranjo que costuma estar por trás da recusa é o consórcio público intermunicipal de saúde. Entendê-lo é o que permite parar de discutir com a recepção e passar a cobrar de quem deve.

O que é um consórcio de saúde e por que ele tem lista de quem atende

A Constituição autoriza a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios a disciplinar por lei “os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos” (art. 241). Na saúde, a Lei Orgânica do SUS já previa a ferramenta desde 1990: “Os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam” (Lei 8.080/1990, art. 10). A disciplina geral veio com a Lei 11.107/2005, que manda os consórcios da área obedecer “aos princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema Único de Saúde” (art. 1º, § 3º).

A lógica é simples. Um município de poucos milhares de habitantes não sustenta sozinho um cardiologista ou um centro de reabilitação; vinte municípios juntos sustentam. Eles criam uma pessoa jurídica comum, que contrata profissionais e mantém um ambulatório regional, e cada um paga a sua parte.

Daí a lista. A lei exige que o protocolo de intenções que dá origem ao consórcio identifique “os entes da Federação consorciados” e a área de atuação, que corresponde à soma dos territórios desses entes (art. 4º, II e § 1º). Quem não é de município consorciado não está fora do SUS; está fora daquele arranjo de financiamento.

O contrato de rateio: a cota tem dono, e o dono pode deixar de pagar

O dinheiro do consórcio não chega por boa vontade. A regra é taxativa: “Os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante contrato de rateio” (Lei 11.107/2005, art. 8º). Esse contrato é refeito a cada exercício financeiro e não pode durar mais do que as dotações orçamentárias que o sustentam (§ 1º, na redação da Lei 14.026/2020). Na prática, cada município compra, ano a ano, uma fatia da capacidade do consórcio, que costuma virar cotas de consultas e exames.

Aqui está a segunda causa comum da recusa, e a menos visível. O município pode ser consorciado e, mesmo assim, o paciente não conseguir a vaga, porque a cota do mês acabou ou porque o município está em atraso. A lei prevê a consequência mais dura para o ente que não reserva no orçamento o valor prometido: “Poderá ser excluído do consórcio público, após prévia suspensão, o ente consorciado que não consignar, em sua lei orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações suficientes para suportar as despesas assumidas por meio de contrato de rateio” (art. 8º, § 5º). Há, portanto, um período em que o município ainda é membro, mas a vaga de seus moradores trava. Para quem está na fila, a diferença é invisível; para quem vai cobrar, é decisiva.

Cobrar o município em atraso é tarefa dos outros entes e do consórcio, que a lei faz partes legítimas para isso (art. 8º, § 3º), não do paciente. E a retirada “não prejudicará as obrigações já constituídas” (art. 11, § 2º, na redação da Lei 14.026/2020): o município que sai continua devendo o que assumiu, mas perde a cota nova.

O arranjo é muito difundido e muito desigual. Lizandro Lui, Letícia Maria Schabbach e Carlise Rigon Dalla Nora, em estudo publicado em 2020 na revista Ciência & Saúde Coletiva, registram, com base no Perfil dos Municípios Brasileiros do IBGE de 2015, que 2.672 municípios (48% do total) participavam de algum consórcio na área da saúde, com forte concentração no Sul (80% dos municípios) e no Sudeste (66,48%), contra 27,31% no Nordeste e 11,77% no Norte. A pesquisa, uma análise documental dos convênios entre consórcios e a União de 1996 a 2016, conclui que eles ajudaram a regionalizar a oferta, mas atuam muitas vezes desconectados de outras instâncias de gestão e com pouco controle social. Os limites: o dado de adesão é de 2015, e o estudo olha para convênios, não para o paciente na fila. Ainda assim, confirma o essencial: estar ou não coberto por um consórcio depende de geografia e de orçamento, não do diagnóstico.

O direito não mora no consórcio

Seria errado concluir que, sem convênio, nada há a fazer. O consórcio é instrumento de oferta; o direito tem outra fonte. A Constituição define a saúde como “direito de todos e dever do Estado”, com acesso universal e igualitário (art. 196), e a Lei 8.080/1990 fala em “universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência” (art. 7º, I).

Quem deve organizar esse acesso para você é, em primeiro lugar, o seu município. A lei atribui à direção municipal do SUS “planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde e gerir e executar os serviços públicos de saúde” e participar da organização da rede regionalizada em articulação com o Estado (art. 18, I e II). O Decreto 7.508/2011 assegura ao usuário “a continuidade do cuidado em saúde, em todas as suas modalidades” na rede da região (art. 12) e manda os entes “ofertar regionalmente as ações e os serviços de saúde” (art. 13, IV).

Convém dizer também onde o direito não está. Não existe direito de ser atendido no serviço de um consórcio do qual o seu município não participa: seria impor a quem pagou a despesa de quem não pagou. O que existe é o dever do seu município de garantir o procedimento por alguma via: rede própria, pactuação regional com a Secretaria Estadual, contratação de prestador, adesão a consórcio ou o Tratamento Fora de Domicílio. A Portaria SAS/MS nº 55, de 24 de fevereiro de 1999, condiciona o TFD a que estejam “esgotados todos os meios de tratamento no próprio município”; a Lei 15.390/2026 levou essa ajuda de custo para a Lei 8.080, mas só entra em vigor em 16 de abril de 2027, como mostra o artigo sobre transporte e diárias para tratamento em outra cidade.

Se a via escolhida falha, a responsabilidade não evapora na falta de pactuação. O Supremo Tribunal Federal, no Tema 793 (RE 855.178), fixou que “os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde”, cabendo ao juiz direcionar o cumprimento conforme a repartição de competências. A meu ver, é a chave para o paciente do interior: o consórcio decide quem entra na cota, não se o município cumpre o dever que a Lei 8.080 lhe deu.

O mesmo enredo reaparece em outros pontos do SUS que o guia sobre o que o cidadão pode exigir reúne: no transporte para radioterapia e diálise, que depende de pactuação na Comissão Intergestores Bipartite, e na saúde da pessoa presa, em que o município pode não ter aderido à política. O consórcio é a versão mais cotidiana: o direito é do cidadão; o desenho da oferta é negociado entre governos.

Na Espanha, a garantia acompanha a pessoa

O sistema espanhol também é descentralizado: a gestão da saúde está com as comunidades autônomas. A pergunta que o morador do interior brasileiro faz, “por que o serviço da região vizinha me recusa?”, foi respondida lá no texto da lei. A Ley 16/2003, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, garante ao cidadão receber, “por parte del servicio de salud de la comunidad autónoma en la que se encuentre desplazado, la asistencia sanitaria del catálogo de prestaciones del Sistema Nacional de Salud que pudiera requerir, en las mismas condiciones e idénticas garantías que los ciudadanos residentes en esa comunidad autónoma” (art. 4, c; em tradução livre: o direito de receber, do serviço de saúde da comunidade onde estiver deslocado, a assistência do catálogo nacional, nas mesmas condições e garantias dos residentes). E a conta entre os entes tem endereço próprio, o Fondo de cohesión, que a lei destina a “garantizar la igualdad de acceso a los servicios de asistencia sanitaria públicos en todo el territorio español” (disposição adicional quinta).

A comparação tem limites: comunidades autônomas são regiões grandes, não municípios de cinco mil habitantes. Mas ela ilumina uma escolha. Penso que a diferença está em onde cada lei coloca a garantia. Lá, do lado do usuário deslocado, com o acerto entre governos depois. Aqui, as regras práticas de continuidade do acesso o Decreto 7.508 entrega às Comissões Intergestores, que as pactuam (art. 12, parágrafo único), e o paciente precisa descobrir o arranjo entre gestores para saber a quem cobrar.

O que pedir por escrito, e a quem

A recusa verbal na recepção não prova nada. O caminho útil é transformar a frase “não tem convênio” em documentos. A Lei de Acesso à Informação obriga o órgão público a responder em até 20 dias, prorrogáveis por mais 10, e, se não tiver a informação, a dizer quem a detém (Lei 12.527/2011, art. 11, § 1º, III); o Código de Defesa do Usuário de Serviços Públicos garante informação sobre a “situação da tramitação dos processos administrativos em que figure como interessado” (Lei 13.460/2017, art. 6º, VI, d). O pedido à Secretaria Municipal de Saúde pode tocar nestes pontos:

Qual é a via de acesso para este procedimento. Com o encaminhamento anexado: rede própria, consórcio, referência pactuada com o Estado ou TFD.
Se o município integra algum consórcio, e em que situação. Consorciado, suspenso ou retirado: a resposta separa ausência de vínculo de inadimplência.
Se a cota está esgotada, qual é a previsão. Cota acabada não é negativa; é fila. Peça a posição e o critério.
Se não há via local, como será feito o TFD. O pedido parte do médico assistente e é autorizado por comissão nomeada pelo gestor (Portaria SAS/MS nº 55/1999, art. 6º); peça a decisão por escrito.
A recusa formal, com fundamento. Se não há como oferecer, que a Secretaria diga por escrito e por quê: é o documento que demonstra a falha do ente responsável.

Em quadro de urgência, nada disso substitui a procura imediata do serviço de urgência mais próximo. E, quando a espera tem custo clínico, o relatório médico que explica esse risco passa a ser o documento mais importante da pasta. Se a resposta do município não esclarece qual ente deveria ter garantido o atendimento, você pode entrar em contato trazendo o encaminhamento, a recusa e o que o município respondeu.

No fim, a pergunta a fazer ao próprio caso não é “o serviço da cidade vizinha é obrigado a me atender?”, cuja resposta, muitas vezes, é não. A pergunta é outra: por qual caminho o meu município se comprometeu a me garantir este tratamento, e onde, por escrito, esse caminho falhou?

Ramon Martins Andrade (OAB/RJ 188.374) é advogado formado pela UFRJ em 2011, com mestrados pela Université Sorbonne Nouvelle e pela EGN (Marinha do Brasil). Atualmente pesquisador em Direitos Humanos e Saúde pela ENSP/Fiocruz.