Número de sessões de terapia por tabela: o que diz o tratado que vale como emenda?

Por Ramon Martins Andrade, advogado (OAB/RJ 188.374)

Em 30 de março de 2007, em Nova York, foi assinada a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência. O Congresso Nacional a aprovou pelo Decreto Legislativo nº 186, de 9 de julho de 2008; o Brasil depositou a ratificação em 1º de agosto daquele ano; e o Decreto nº 6.949, de 25 de agosto de 2009, a promulgou, mandando que fosse executada e cumprida “tão inteiramente como neles se contém”, ela e seu Protocolo Facultativo. O que a distingue dos demais tratados está numa oração do preâmbulo do decreto: a aprovação se deu “conforme o procedimento do § 3º do art. 5º da Constituição”.

Esse parágrafo, incluído na Constituição pela Emenda nº 45, de 2004, diz que os tratados de direitos humanos aprovados “em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais”. A Convenção está, portanto, no andar da Constituição, acima das leis ordinárias e das resoluções de agência reguladora. O escritório já contou essa história ao explicar por que esse tratado vale como emenda constitucional e o que diz o seu artigo sobre saúde, o 25. O artigo seguinte, o 26, trata de habilitação e reabilitação.

Ele interessa a quem recebeu do plano, ou do serviço público, um número de sessões semanais que não corresponde ao que a equipe prescreveu. Existe ali uma norma sobre o modo de chegar a esse número, mas ela diz menos do que se costuma querer, e parte do que diz pesa contra quem a invoca sem preparo.

O que está escrito no artigo 26

A rubrica oficial é “Habilitação e reabilitação”. O item 1 começa pelo fim a alcançar: possibilitar que as pessoas com deficiência “conquistem e conservem o máximo de autonomia e plena capacidade física, mental, social e profissional”. E prossegue com o meio: “Para tanto, os Estados Partes organizarão, fortalecerão e ampliarão serviços e programas completos de habilitação e reabilitação, particularmente nas áreas de saúde, emprego, educação e serviços sociais, de modo que esses serviços e programas” atendam a duas alíneas. As duas, na grafia do texto oficial:

“a) Comecem no estágio mais precoce possível e sejam baseados em avaliação multidisciplinar das necessidades e pontos fortes de cada pessoa;”
“b) Apóiem a participação e a inclusão na comunidade e em todos os aspectos da vida social, sejam oferecidos voluntariamente e estejam disponíveis às pessoas com deficiência o mais próximo possível de suas comunidades, inclusive na zona rural.”

Para a discussão do número de sessões, o que pesa é a alínea “a”, e nela três expressões: estágio mais precoce possível, avaliação multidisciplinar e cada pessoa. E a avaliação é das necessidades e dos pontos fortes: o tratado manda olhar o que a pessoa consegue fazer, além do que lhe falta, o que tem consequência para o laudo.

A Convenção protege pessoas com deficiência. Para o transtorno do espectro autista, a lei brasileira resolveu a questão em uma frase: a Lei nº 12.764, de 2012, declara que a pessoa com TEA “é considerada pessoa com deficiência, para todos os efeitos legais”. Em outras condições, o enquadramento depende do caso.

Primeira leitura: o critério individual tem estatura constitucional

A discussão brasileira sobre quantidade de sessões se faz, quase toda, com normas de escalão inferior. A Resolução Normativa nº 541, de 11 de julho de 2022, da ANS, mudou a norma do Rol (a RN nº 465, de 2021) “para alterar os procedimentos referentes aos atendimentos com psicólogos, fonoaudiólogos, terapeutas ocupacionais e fisioterapeutas e revogar suas diretrizes de utilização”, com vigência a partir de 1º de agosto de 2022. E a Segunda Seção do Superior Tribunal de Justiça, no Tema 1.295 dos recursos repetitivos, julgado em 11 de março de 2026, fixou a tese de que “É abusiva a limitação do número de sessões de terapia multidisciplinar – psicologia, fonoaudiologia, fisioterapia e terapia ocupacional – prescritas ao paciente com Transtorno do Espectro Autista – TEA.”

São bons fundamentos, e continuam sendo os primeiros a usar. Têm, porém, duas fragilidades: uma resolução pode ser alterada por outra resolução, e a tese do repetitivo foi escrita para um diagnóstico: quem faz terapia ocupacional depois de um AVC, na demência ou no Parkinson não está no enunciado e precisa construir o argumento por outro caminho.

A leitura forte parte daí. O artigo 26 não fala em diagnóstico; fala em cada pessoa. E não descreve um resultado, descreve um método: o serviço de reabilitação se baseia em avaliação multidisciplinar individual. Se esse método tem hierarquia de emenda constitucional, um número de sessões que saia de tabela, de média por diagnóstico ou de teto administrativo, sem passar pela avaliação daquela pessoa, nasce em desacordo com a norma mais alta que existe sobre o assunto. O mesmo se diria de exigências genéricas, como as que aparecem quando a integração sensorial é negada por critério alheio ao paciente.

Segunda leitura: o destinatário é o Estado, e o verbo é organizar

A leitura contrária começa pelo sujeito da frase. Quem tem de organizar, fortalecer e ampliar serviços são os Estados Partes, e os três verbos são de política pública. Não há no dispositivo uma palavra sobre contrato, cobertura, operadora, seguro ou reembolso, ao contrário do artigo 25, que menciona expressamente o seguro de saúde. E não há número algum: o artigo 26 não diz quantas sessões, nem que a prescrição prevalece sobre qualquer questionamento. Para essa leitura, citá-lo numa disputa com plano de saúde é erro de endereço.

Há mais. O artigo 4 da Convenção, nas obrigações gerais, dispõe que, em relação aos direitos econômicos, sociais e culturais, cada Estado se compromete a tomar medidas “tanto quanto permitirem os recursos disponíveis”, “a fim de assegurar progressivamente o pleno exercício desses direitos”, ressalvadas as obrigações imediatamente aplicáveis. Skempes, Stucki e Bickenbach, em artigo de 2015 nos Archives of Physical Medicine and Rehabilitation, observam que a dimensão jurídica internacional da reabilitação é pouco explorada e analisam o que a Convenção exige nessa matéria como obrigações dos Estados, em áreas como igualdade e não discriminação, realização progressiva, disponibilidade, acessibilidade e qualidade dos serviços e prestação de contas. O resumo do trabalho situa a análise na política e na organização de serviços, sem referência a contratos privados.

Onde fico: o tratado decide o critério, e só o critério

A meu ver, as duas leituras erram pelo excesso, e a segunda está mais perto do texto do que a primeira. O artigo 26 não obriga operadora alguma a custear um número determinado de sessões, e quem o apresenta como se obrigasse promete ao leitor o que a norma não entrega. É obrigação de organizar serviços, dirigida ao Estado.

Discordo, porém, da conclusão de que ele seja irrelevante fora da política pública, por três razões que estão no próprio direito positivo.

A primeira: Estado não é só o Poder Executivo que monta a rede pública. A agência que edita o Rol e o juiz que interpreta um contrato também são Estado. O mesmo artigo 4 compromete o país a “assegurar que as autoridades públicas e instituições atuem em conformidade com a presente Convenção” e a tomar medidas para eliminar a discriminação baseada em deficiência “por parte de qualquer pessoa, organização ou empresa privada”. Quando o regulador desenha a cobertura de terapias e quando o Judiciário decide se um limite é abusivo, o critério do artigo 26 é parâmetro de interpretação com força constitucional. Ele não cria a obrigação da operadora; orienta a leitura das normas que a criam.

A segunda: o legislador brasileiro já traduziu o dispositivo para a lei interna. A Lei Brasileira de Inclusão, de 2015, afirma que o processo de habilitação e de reabilitação “é um direito da pessoa com deficiência” e que ele “baseia-se em avaliação multidisciplinar das necessidades, habilidades e potencialidades de cada pessoa”, tendo por primeira diretriz o “diagnóstico e intervenção precoces”. A mesma lei determina que as operadoras de planos e seguros privados de saúde “são obrigadas a garantir à pessoa com deficiência, no mínimo, todos os serviços e produtos ofertados aos demais clientes”. Essa última regra é de igualdade: garante o mesmo que os demais recebem e não amplia por si a cobertura. O dever de custear a terapia continua vindo da Lei nº 9.656, de 1998, do Rol e do contrato, como explica o guia sobre negativa de cobertura.

A terceira: normas de agência mudam, e teses de tribunal têm o alcance do seu enunciado. Um critério com estatura de emenda constitucional não se altera por resolução e não depende do nome do diagnóstico. Penso que é esse o uso correto do artigo 26: ele não substitui nenhum dos fundamentos habituais e não muda o pedido. Muda o patamar em que se discute como se chega à quantidade.

A objeção séria a essa posição é a da reserva de meios: se o tratado admite realização progressiva, o pagador poderia invocar a mesma cláusula para racionar. Respondo que progressivo é o tamanho da rede, quantos serviços existem e onde. Avaliar a pessoa antes de fixar a carga de terapia é modo de decidir dentro do serviço que já existe, e não expansão de oferta. A fronteira nem sempre é nítida, e um julgador pode entender diferente.

O artigo 26 cobra o laudo antes de cobrar o plano

Se o critério constitucional é a avaliação multidisciplinar das necessidades e pontos fortes de cada pessoa, ele vale para os dois lados da mesa. O pagador que aplica uma tabela não o cumpre. A família que apresenta uma prescrição de uma linha, com uma carga horária e um carimbo, também não.

Um pedido de carga horária alta sustentado apenas no nome de um método, ou na carga que outra criança recebe, é exatamente aquilo que o tratado rejeita: um número que não saiu da avaliação daquela pessoa. Nessa situação, o artigo 26 contraria quem o invoca e dá ao outro lado um argumento legítimo: pedir que a necessidade individual seja demonstrada. Pedir essa demonstração é diferente de limitar: o que se pode exigir é o fundamento clínico da quantidade, não a adequação do paciente a um teto prévio.

O laudo que conversa com a alínea “a” é multidisciplinar de fato, com a contribuição de cada profissional que atende o paciente. Descreve necessidades em termos funcionais: o que a pessoa não faz, em que contexto, com que prejuízo. Descreve também o que ela já faz, porque a alínea fala em pontos fortes. Liga cada frente de terapia a um objetivo e a carga horária a esse objetivo. Registra a idade e o momento do desenvolvimento ou da recuperação, que dão conteúdo à expressão estágio mais precoce possível. E prevê reavaliação, porque necessidade individual muda, para mais e para menos.

Com um laudo assim, nem sempre é preciso advogado: a divergência sobre quantidade pode se encerrar quando a justificativa individual chega, por escrito, a quem decidiu pela tabela. Se não se encerrar, entre em contato com o relatório da equipe e a resposta recebida em mãos, e diga quem fixou o número e com base em quê: dessa comparação se vê se o tratado tem algo a acrescentar ou se o problema ainda está no laudo.

O tratado não diz quantas sessões. Diz de onde o número tem de sair, e essa exigência obriga igualmente quem paga, quem regula, quem julga e quem pede.

Ramon Martins Andrade (OAB/RJ 188.374) é advogado formado pela UFRJ em 2011, com mestrados pela Université Sorbonne Nouvelle e pela EGN (Marinha do Brasil). Atualmente pesquisador em Direitos Humanos e Saúde pela ENSP/Fiocruz.