Julgado “não apto” no exame da ANAC: é diagnóstico ou decisão administrativa?

Por Ramon Martins Andrade, advogado (OAB/RJ 188.374)

O “não apto” que encerra o exame de saúde pericial da aviação civil é uma decisão administrativa com conteúdo médico, e não um diagnóstico. Quem o assina age por autorização da ANAC, para conceder ou negar um Certificado Médico Aeronáutico (CMA), e por isso o julgamento pode ser reexaminado, precisa ser motivado e não se desfaz com um atestado do médico de confiança do piloto. A diferença muda o que o piloto, o comissário de voo ou o aluno piloto deve pedir, e a quem. Há quem leia a situação pelo avesso, com bons argumentos; eles vêm antes da minha posição.

Por que um exame médico decide uma licença: a regra nasce em Chicago

O Brasil é parte da Convenção sobre Aviação Civil Internacional, concluída em Chicago em 1944 e promulgada pelo Decreto nº 21.713, de 27 de agosto de 1946. O artigo 32(a) exige que o piloto e os tripulantes de aeronave empregada na navegação internacional sejam “munidos de certificado de competência e de licenças expedidas ou declaradas válidas pelo Estado onde esteja registrada a aeronave”. O artigo 37 entrega à Organização de Aviação Civil Internacional a tarefa de uniformizar normas sobre vários pontos, entre eles “(d) Licenças para o pessoal de vôo e mecânicos”. E o artigo 33 explica por que esse padrão comum importa: os Estados só aceitam as licenças uns dos outros quando os requisitos de emissão forem “iguais ou superiores às normas mínimas” estabelecidas sob a Convenção.

O artigo 39(b) é o que o leitor reconhece no próprio documento: “Qualquer pessoa que tiver uma licença que não satisfaz plenamente as condições presentes pelas normas internacionais respectivas terá sua licença endossada de uma enumeração completa dos pontos em que não satisfaz estas condições.” Pelo artigo 40, quem tem licença assim endossada não participa da navegação internacional sem licença do Estado em cujo território entra. É a mesma lógica que o Regulamento Brasileiro da Aviação Civil nº 67 (RBAC 67, Emenda 05, da ANAC) aplica ao “apto com restrição”: o campo de observações do CMA deve conter “as condições em que o candidato não pode atuar e/ou as condições que ele deve satisfazer para poder atuar” (seções 67.71(e) e 67.111(e)). A restrição é anotação que viaja com o certificado.

O RBAC 67 distribui o CMA por classes. O de 1ª classe é exigido do piloto de linha aérea, do piloto comercial e do piloto de tripulação múltipla; o de 2ª, do piloto privado, do comissário de voo, do mecânico de voo, do piloto de balão livre e do aluno piloto, salvo o de planador. O CMA de 3ª classe, dos controladores de tráfego aéreo, tem regulação que, diz a seção 67.13(c), “não compete à ANAC e não será tratada neste Regulamento”. O caminho do controlador é outro.

A primeira leitura: é medicina, e só medicina desfaz medicina

O padrão psicofísico é internacional, e o Estado que o afrouxa caso a caso põe em risco a aceitação das licenças que emite; o artigo 38 da Convenção obriga o país a notificar a OACI quando adota prática diferente da norma internacional. O próprio RBAC dá ao examinador uma margem de juízo clínico: diante de “qualquer condição psicofísica não prevista por este Regulamento e que, a seu critério, afete a segurança de voo, o candidato poderá ser julgado não apto” (67.71(c) e 67.111(c)). E quando o candidato recorre, a ANAC julga “auxiliada ou não por outros examinadores que não tenham participado do primeiro julgamento” (67.11(c)): quem revê a medicina é a medicina. Um juiz, nessa visão, não diria melhor do que um médico de aviação se uma arritmia ou um tratamento psiquiátrico comprometem a pilotagem.

A pesquisa apoia em parte essa leitura. Brooks e MacDonald, em estudo publicado em 2020 na revista Aerospace Medicine and Human Performance, examinaram 112 casos médicos julgados pelo Transportation Appeal Tribunal of Canada entre 2000 e 2018, um órgão de revisão independente com decisores de formação em medicina aeronáutica ou marítima. A recusa de emitir ou renovar o certificado foi mantida em 89 casos (79%), e 23 voltaram à autoridade canadense para nova análise; doença mental foi o motivo mais frequente de pedido de revisão, seguida de doenças cardiovasculares, visuais e neurológicas. O limite: um único país, só os casos que chegaram ao tribunal, desenho descritivo; os autores registram que a literatura internacional sobre esses recursos é escassa. A revisão séria tende a confirmar o examinador; em um de cada cinco casos, não confirmou.

A leitura contrária: quem julga em nome da ANAC tem de se explicar

O vocabulário do RBAC 67 já toma partido. A seção 67.3 separa o parecer, que é o resultado parcial produzido por um profissional de saúde (médico, psicólogo ou odontólogo) para servir de base, do julgamento, definido como “o resultado final de um exame de saúde pericial emitido por um examinador ou emitido pela ANAC, em caso de recurso interposto por candidato, para fins de concessão ou revalidação de um CMA”, que “pode ser de três tipos: ‘apto’, ‘apto com restrição’ e ‘não apto’”. O diagnóstico alimenta o parecer; o julgamento decide o certificado. E o examinador, pela mesma seção, é médico ou clínica credenciados, médico cadastrado ou entidade conveniada à ANAC: alguém que exerce uma competência da agência.

Sendo decisão da Administração Pública federal, ela se submete, ao menos de forma subsidiária, à Lei nº 9.784/1999. O artigo 50, I, manda motivar, “com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos”, os atos que “neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses”, e o § 1º exige motivação “explícita, clara e congruente”. O artigo 3º, II, garante ao interessado ter vista dos autos e obter cópias dos documentos.

O próprio RBAC cobra explicação. A margem de juízo citada na leitura anterior vem acompanhada de uma condição: o candidato poderá ser julgado não apto “desde que seja elaborado um relatório médico adequado justificando a decisão”. A exigência de exames adicionais “deve ser justificada expressamente nos registros médicos”. O exame deve levar em conta “a função que o candidato exerce ou exercerá, bem como os recursos terapêuticos e o prognóstico da enfermidade porventura existente”. E o examinador que julga alguém não apto deve “informá-lo sobre o seu direito de interpor recurso junto à ANAC” (67.71 e 67.111, alíneas (b), (c), (f) e (g)).

Até a regra mais dura do Regulamento pede avaliação individual. A seção 67.75(c) estabelece que o candidato com depressão em uso de antidepressivo “deve ser julgado não apto, a menos que o psiquiatra, com acesso aos detalhes do caso em questão, considere que a condição do candidato não vai trazer prejuízo para o exercício seguro das prerrogativas da licença”. Um “não apto” nessa hipótese que não mostre ter havido esse exame individual do caso é um julgamento com um defeito visível no próprio papel.

Como outros sistemas responderam à mesma pergunta

Os Estados Unidos escreveram a resposta na norma. A seção 67.409(b)(1) do Título 14 do Code of Federal Regulations diz que a negativa do certificado médico “by an aviation medical examiner is not a denial by the Administrator under 49 U.S.C. 44703” (em tradução livre: a negativa feita pelo médico examinador não é uma negativa do Administrador da FAA para os fins da lei federal). O examinador ainda não falou pela agência. Quem recebe a negativa tem 30 dias para pedir reconsideração ao Federal Air Surgeon (67.409(a)), sob pena de se considerar desistente. Mantida a negativa pela autoridade, a lei federal (49 U.S.C. 44703(d)) permite recorrer ao National Transportation Safety Board, órgão que, também em tradução livre, “não está vinculado às conclusões de fato” da FAA e cuja decisão vincula o Administrador, com controle judicial depois disso. Há ainda a emissão especial (67.401): a critério da autoridade médica, quem não cumpre os requisitos pode ser autorizado se demonstrar que exerce as funções sem pôr em risco a segurança pública, com limitações escritas no certificado.

O Canadá, como mostra o estudo de Brooks e MacDonald, garantiu ao aviador negado ou restringido a revisão por um decisor independente com formação médica. O Brasil fez escolhas diferentes: não há prazo fatal para o recurso, que cabe “a qualquer tempo” (67.11(c)), mas, pelo Regulamento, ele é decidido pela própria ANAC. A meu ver, o modelo americano tem o mérito de dizer em voz alta o que o brasileiro deixa implícito: o laudo do examinador é o começo de uma decisão administrativa, não o seu fim.

A minha posição: perícia dentro de um processo

Penso que as duas leituras acertam em metade. A primeira acerta no conteúdo: o que se discute é medicina, e a prova que muda um julgamento é prova médica, não argumento jurídico. A segunda acerta na forma: essa medicina é exercida dentro de um processo administrativo, com dever de motivar, de considerar função, tratamento e prognóstico e de abrir a via de recurso. Chamar o “não apto” de diagnóstico serve para blindá-lo; chamá-lo de ato burocrático serve para fingir que um juiz pode substituí-lo por convicção própria.

Dessa natureza mista saem os caminhos, e cada um tem o seu uso:

Reexame pela ANAC (67.11(c)), a qualquer tempo, decidido pela agência com ou sem outros examinadores que não participaram do primeiro julgamento; a ANAC pode, a seu critério, exigir teste de proficiência de voo. Serve a quem discorda da conclusão e tem prova médica para isso.
Volta ao mesmo examinador quando “a causa geradora do julgamento ‘não apto’ ou ‘apto com restrição’” deixou de existir (67.11(c)(1)). Não se contesta o julgamento antigo: prova-se que a situação mudou.
Controle judicial, depois ou ao lado da via administrativa, para o que é de legalidade: falta de relatório que justifique a decisão, desconsideração da função e do prognóstico, ausência da avaliação individual que a própria norma exige. Pedir apenas que se “ignore o laudo” parte do pressuposto errado.

Há situações em que nenhum desses caminhos leva longe. Se a condição está na lista do Regulamento (a epilepsia, por exemplo, aparece entre os antecedentes que impedem o CMA de 1ª classe na seção 67.77(a)) e a documentação clínica a confirma, o recurso tende a reproduzir o primeiro julgamento; melhor saber disso antes. O pior caminho, porém, é o silêncio. O candidato deve informar problemas de saúde conhecidos, medicamentos em uso e negativas anteriores, no Brasil ou no exterior (67.71(d) e 67.111(d)), e se a ANAC constatar que ele omitiu informação exigida, o CMA é cassado (67.17(d)). Hoffman e colegas, em levantamento publicado em 2022 no Journal of Occupational and Environmental Medicine, ouviram 3.765 pilotos americanos: 56,1% relataram ter evitado cuidados de saúde por medo de perder o certificado, e 26,8% admitiram ter omitido ou distorcido informação em questionário de saúde pelo mesmo motivo. A pesquisa é anônima, voluntária, autodeclarada e americana, e não mede o que ocorre aqui; mas descreve a armadilha. Esconder o diagnóstico transforma uma questão médica, discutível em recurso, numa questão de veracidade, que o Regulamento pune com cassação.

O relatório médico é a peça que decide

Se o julgamento vem acompanhado de um relatório que nomeia a condição, explica por que ela afeta aquela função específica e considera o tratamento disponível e o prognóstico, a discussão é médica, e só se vence com prova médica nova ou com a demonstração de que a causa cessou. Se o relatório não existe, é genérico ou ignora o que a norma manda considerar, o defeito é de motivação, e aí o problema deixa de ser apenas clínico. Em qual das duas situações o caso está se descobre pela cópia dos pareceres e do julgamento, que o candidato tem o direito de obter. Para decidir entre pedir o reexame à ANAC, voltar ao examinador com a causa já superada ou levar a legalidade do ato ao Judiciário, entre em contato: cada via pede uma prova diferente, e escolher a errada custa tempo fora do voo.

Ramon Martins Andrade (OAB/RJ 188.374) é advogado formado pela UFRJ em 2011, com mestrados pela Université Sorbonne Nouvelle e pela EGN (Marinha do Brasil). Atualmente pesquisador em Direitos Humanos e Saúde pela ENSP/Fiocruz.