A ANS decretou direção fiscal na minha operadora: os bens dos donos ficam bloqueados?

Por Ramon Martins Andrade, advogado (OAB/RJ 188.374)

Os bens de quem administrava a operadora, sim, e sem que ninguém precise pedir a um juiz: a indisponibilidade nasce do próprio ato da ANS que decreta a direção fiscal, salvo se a Diretoria Colegiada da agência deliberar expressamente que ela não alcance os administradores. Os bens dos “donos” enquanto donos, não: a lei fala de administradores, e sócio ou cooperado que nunca dirigiu nada só é atingido se a ANS estender a medida a quem concorreu para a crise. E há um terceiro ponto, o que mais interessa a quem paga o plano: esse bloqueio não é dinheiro reservado para o beneficiário.

O que a lei torna indisponível, e de quem

A regra está no art. 24-A da Lei 9.656/1998, incluído em 2001. O caput diz que os administradores das operadoras “em regime de direção fiscal ou liquidação extrajudicial, independentemente da natureza jurídica da operadora, ficarão com todos os seus bens indisponíveis, não podendo, por qualquer forma, direta ou indireta, aliená-los ou onerá-los, até apuração e liquidação final de suas responsabilidades”. A ressalva sobre a natureza jurídica tem consequência prática: quem dirigia uma cooperativa médica está no mesmo lugar de quem dirigia uma sociedade empresária.

O § 1º fixa o alcance no tempo. A indisponibilidade “decorre do ato que decretar a direção fiscal ou a liquidação extrajudicial e atinge a todos aqueles que tenham estado no exercício das funções nos doze meses anteriores ao mesmo ato”. Renunciar ao cargo seis meses antes da intervenção, portanto, não tira ninguém do alcance. O § 3º permite à ANS, de ofício ou por recomendação do diretor fiscal ou do liquidante, ir além: estender a medida a gerentes, conselheiros e “todos aqueles que tenham concorrido” para a decretação, e também a bens transferidos a terceiros no mesmo período, desde que configurada fraude na transferência. É por essa via, e não pelo caput, que um controlador que não ocupava cargo pode ser alcançado.

Dois limites de texto convém ter claros. O primeiro: a lei prevê, no art. 24, uma escala de medidas (alienação da carteira, direção fiscal ou técnica, liquidação extrajudicial), mas o art. 24-A só menciona a direção fiscal e a liquidação. Se o ato da ANS for de direção técnica, o bloqueio automático de bens não decorre dele. O segundo: na direção fiscal, e só nela, a indisponibilidade “poderá não alcançar os bens dos administradores, por deliberação expressa da Diretoria Colegiada da ANS” (§ 2º). Na liquidação, a lei não prevê essa válvula. Quem quer saber se o bloqueio está de pé numa direção fiscal concreta precisa ler o ato que a decretou, e não presumir.

Uma regra copiada dos bancos, com uma frase a mais

O desenho não foi inventado para a saúde. A Lei 6.024/1974, que trata da intervenção e da liquidação de instituições financeiras, já dizia, quase com as mesmas palavras, que os administradores de banco em intervenção, liquidação ou falência “ficarão com todos os seus bens indisponíveis”, com o mesmo recuo de doze meses (art. 36). E a própria Lei 9.656 manda aplicar ao art. 24-A, “no que couber” e “conforme o que dispuser a ANS”, a lei dos bancos (art. 24-D).

A diferença está no fim. A lei bancária diz que a responsabilidade solidária dos administradores “se circunscreverá ao montante dos prejuízos causados”. A lei dos planos repete a ideia e acrescenta uma cláusula que não existe no modelo: os administradores respondem solidariamente pelas obrigações assumidas durante sua gestão “até o montante dos prejuízos causados, independentemente do nexo de causalidade” (§ 6º). Lida isoladamente, é regra duríssima para um gestor: responsabilidade sem precisar provar que foi a decisão daquele administrador que produziu aquele prejuízo.

Penso, ainda assim, que a frase é menos absoluta do que parece. O teto continua sendo o dos “prejuízos causados”, e prejuízo causado é, por definição, prejuízo ligado a alguma conduta da gestão; a dispensa de nexo opera dentro desse teto, e não como responsabilidade por tudo o que a operadora deve. É uma leitura, e a letra admite a oposta: quem foi lesado tem a seu favor a dispensa expressa, e quem dirigiu a operadora tem o teto.

Por que a lei mira a gestão com tanta força? Um estudo de Tatiele Alves Reis, Marcelo Alvaro da Silva Macedo e José Augusto Veiga da Costa Marques, publicado em 2021 na Revista Contemporânea de Contabilidade (UFSC), comparou 77 operadoras que entraram em direção fiscal ou técnica entre 2017 e 2019 com 77 operadoras semelhantes que seguiram em operação normal. A liquidez e o endividamento, medidos nos períodos anteriores à decisão, foram os indicadores associados à instauração dos regimes. O próprio estudo avisa que os resultados não podem ser generalizados: os dados são os informados pelas operadoras à ANS, o período é curto, autogestões e operadoras que foram direto à liquidação ficaram fora, e os autores admitem que fatores políticos possam ter pesado nas decisões. Mesmo com esses limites, ele confirma o que a lei pressupõe: a crise que leva ao regime especial costuma ser financeira e anunciada, isto é, uma crise de gestão.

Por que o bloqueio não é a sua garantia

Aqui está a parte que o beneficiário costuma ler ao contrário. A indisponibilidade é um instrumento da ANS e do processo de apuração de responsabilidades, não uma conta reservada para quem tem reembolso a receber ou cirurgia autorizada. O art. 24-A não dá ao beneficiário uma ação própria sobre os bens bloqueados. No modelo bancário, ao qual a lei dos planos remete, o caminho é outro: apuram-se as responsabilidades, e, se houver condenação dos ex-administradores, o produto dos bens vai para o liquidante “para rateio entre os credores da instituição” (Lei 6.024, art. 49, § 1º). Como esse modelo se aplica às operadoras depende do que a ANS dispuser; não é roteiro garantido.

Na hora do rateio, a posição do beneficiário é boa: os créditos decorrentes da prestação de serviços de assistência à saúde preferem a todos os demais, exceto os trabalhistas e os tributários, como mostra a análise sobre a fila de preferência dos créditos numa operadora em crise. Preferência em rateio, contudo, não é pagamento imediato. E o bloqueio tem furos que a própria lei abre: ficam fora os bens “inalienáveis ou impenhoráveis pela legislação em vigor” (§ 4º) e os bens já alienados ou prometidos por instrumento levado ao registro público antes da decretação (§ 5º).

O que muda, na prática, para quem tem o plano

Na direção fiscal, a operadora continua funcionando e o contrato segue exigível, como explica o artigo sobre o que a direção fiscal significa para o plano; negativa durante o regime é negativa como outra qualquer, e o guia sobre negativa de cobertura vale inteiro. O que a direção fiscal não abre é a portabilidade especial de carências. A RN 438/2018 da ANS a reserva ao curso de processo de “cancelamento do registro de operadora ou de Liquidação Extrajudicial”, e mesmo nesses casos a Diretoria Colegiada “pode, a seu critério” fixar o prazo de até 60 dias, prorrogáveis, para a troca (art. 12). Enquanto a operadora está só em direção fiscal, quem quer sair usa a portabilidade comum, com os requisitos ordinários; a mesma distinção aparece quando a ANS manda alienar a carteira.

A meu ver, a conclusão honesta é pouco espetacular. Saber que os bens dos administradores estão indisponíveis não muda o que o beneficiário deve fazer amanhã, e não há, só por isso, indenização a pedir contra eles. O que protege quem tem plano numa operadora sob regime especial é documentar o próprio crédito com datas: reembolsos aprovados e não pagos, autorizações emitidas, negativas por escrito, protocolos. São esses papéis que contam se o regime evoluir para liquidação e a fila de credores se formar. Se a sua operadora está sob direção fiscal e um reembolso ou uma autorização travou, entre em contato trazendo o número do ato da ANS e os comprovantes do que ficou pendente.

Ramon Martins Andrade (OAB/RJ 188.374) é advogado formado pela UFRJ em 2011, com mestrados pela Université Sorbonne Nouvelle e pela EGN (Marinha do Brasil). Atualmente pesquisador em Direitos Humanos e Saúde pela ENSP/Fiocruz.